Η Ελλάδα πέτυχε θεαματικά αποτελέσματα στη δημοσιονομική της προσαρμογή, αλλά το έκανε με περικοπές δαπανών και αυξήσεις φόρων. Στο πεδίο των μεταρρυθμίσεων, έκανε πολλά και σημαντικά βήματα, που αποτελούν ωστόσο σταγόνα στον ωκεανό της χαμηλής ανταγωνιστικότητας. Στη διαπίστωση αυτή οδηγεί μελέτη για τις δημοσιονομικές μεταρρυθμίσεις στα χρόνια της κρίσης.
Η οικονομολόγος της Τράπεζας της Ελλάδος Μαριάνθη Αναστασάτου και ο καθηγητής στο Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών, πρώην πρόεδρος του ΣΟΕ στο υπουργείο Οικονομικών, Πάνος Τσακλόγλου, με την υποστήριξη του ΕΛΙΑΜΕΠ και του Ιδρύματος Α.Γ. Λεβέντη, εκπόνησαν μελέτη με θέμα «Διαρθρωτικές Αλλαγές στο Πεδίο της Δημοσιονομικής Πολιτικής στα Χρόνια της Κρίσης: Θεσμικό Πλαίσιο και Οικονομικά Αποτελέσματα».
Περιγράφοντας τις συνθήκες της δημοσιονομικής προσαρμογής στην Ελλάδα, οι μελετητές επισημαίνουν ότι μέσα σε τέσσερα μόλις χρόνια το πρωτογενές ισοζύγιο έγινε από εντόνως ελλειμματικό (-10,1% του ΑΕΠ) πλεονασματικό, ενώ μετά το 2015 τα πρωτογενή πλεονάσματα διατηρούνται σε πολύ υψηλά επίπεδα (γύρω στο 4% του ΑΕΠ). Ταυτόχρονα, από το 2016 και εντεύθεν ο προϋπολογισμός της γενικής κυβέρνησης είναι επίσης πλεονασματικός, κάτι που δεν είχε επιτευχθεί ποτέ προηγουμένως κατά τη μεταπολιτευτική περίοδο. «Βεβαίως, τη σημαντικότερη επίδραση για τη μείωση των ελλειμμάτων είχαν οι δημοσιονομικές περικοπές και οι αυξήσεις φόρων», όπως υπογραμμίζουν οι μελετητές, σημειώνοντας ότι δεν είναι πάντοτε ξεκάθαρη η διάκριση μεταξύ ενός αμιγώς δημοσιονομικού μέτρου και μίας δημοσιονομικής μεταρρύθμισης.
Στο πλαίσιο αυτό, τονίζουν ότι στη διάρκεια των Προγραμμάτων Οικονομικής Προσαρμογής, σε πολλές περιπτώσεις, εκπρόσωποι των θεσμών έκαναν αναφορές σε υλοποίηση μεταρρυθμίσεων στην Ελλάδα όταν -στην πραγματικότητα- το μόνο που είχε γίνει ήταν παραμετρικές αυξήσεις φόρων ή/και περικοπές δαπανών, χωρίς καμία αντίστοιχη δομική μεταβολή.
Τι είχε πάει στραβά με τους προϋπολογισμούς στην Ελλάδα
«Η κατάρτιση του προϋπολογισμού ήταν μια διαδικασία από κάτω προς τα πάνω. Τα υπουργεία ή οι επιμέρους φορείς είχαν μεγάλο περιθώριο στη διαδικασία ορισμού των αναγκών τους για δαπάνες χωρίς να υπάρχει κάποιος κεντρικός σχεδιασμός προτεραιοτήτων από την Κυβέρνηση. Έτσι, εφόσον δεν υπήρχαν ανώτατα όρια δαπανών ανά υπουργείο, το κίνητρο για εξορθολογισμό των δαπανών και προτεραιοποίηση αναγκών (αντί του αιτήματος για περισσότερους πόρους) ήταν περιορισμένο. Δεύτερον, o προϋπολογισμός ήταν κατακερματισμένος με βασικό χαρακτηριστικό το διαχωρισμό μεταξύ του λεγόμενου «τακτικού» προϋπολογισμού και του προϋπολογισμού δημοσίων επενδύσεων. Αυτό αποτελεί μάλλον κληρονομιά της μεταπολεμικής Ελλάδας οπότε και υπήρχε η ανάγκη για περιχαράκωση των επενδυτικών δαπανών», παρατηρούν η Μ. Αναστασάτου και ο Π. Τσακλόγλου.
Παραθέτουν στοιχεία τα οποία καταδεικνύουν ότι -σύμφωνα με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (European Commission, 2009a)- το ένα τρίτο των πόρων και των δαπανών της Γενικής Κυβέρνησης δεν ήταν μέρος της διαδικασίας του προϋπολογισμού καθώς εξαιρούνταν οι φορείς του ευρύτερου δημόσιου τομέα, όπως δημόσιες επιχειρήσεις, οργανισμοί κοινωνικής ασφάλισης (ΟΚΑ), νοσοκομεία, οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) και ΝΠΔΔ. Επιπλέον, ειδικοί λογαριασμοί φορέων εντός του δημόσιου τομέα εξαιρούνταν από τα όρια του τακτικού προϋπολογισμού. Οι λογαριασμοί αυτοί υπολογίζονταν γύρω στους 130, χρηματοδοτούνται εν μέρει (25%) από τον Προϋπολογισμό ενώ προσέφεραν μεγαλύτερη διακριτική ευχέρεια για την εκτέλεση των δαπανών σε σχέση με τον τακτικό προϋπολογισμό.
Εξάλλου, το γεγονός πως ο Προϋπολογισμός αφορά σε ένα μόνο έτος μείωνε την πληροφόρηση ως προς τις μεσοπρόθεσμες επιπτώσεις των πολιτικών που υιοθετούνταν, συμπεραίνει η μελέτη. Έτσι, χωρίς μεσοπρόθεσμους δημοσιονομικούς στόχους η χώρα δεν είχε ένα πλαίσιο που να παρέχει ουσιαστική καθοδήγηση για δημοσιονομικό σχεδιασμό, λογοδοσία των κυβερνήσεων και προτεραιότητες στην υιοθέτηση πολιτικών. Επίσης, ο Προϋπολογισμός υπέφερε από ένα πρόβλημα «αξιοπιστίας» λόγω της έλλειψης αποτελεσματικών μηχανισμών για τη διασφάλιση της δημοσιονομικής πειθαρχίας. Δεν υπήρχε συστηματική αξιολόγηση των δημοσιονομικών επιπτώσεων των νέων φορολογικών ή κοινωνικών πολιτικών κατά τη φάση της προετοιμασίας αλλά ούτε και έλεγχος για τις διανεμητικές τους επιπτώσεις. Επίσης, δεν προβλέπονταν κανόνες για τον τρόπο αντιστάθμισης της απόκλισης των δαπανών ή / και των εσόδων σε σχέση με τον προϋπολογισμό.
Αξίζει σε κάθε περίπτωση να σημειωθεί ότι «παρά τις αλλαγές που έχουν επέλθει στα χρόνια της κρίσης, η έμφαση του προϋπολογισμού φαίνεται να είναι περισσότερο στις εισροές (πόρους) παρά στις εκροές (αποτελέσματα)».
Μεταρρυθμίσεις: Από χαμηλή βάση ο αγώνας για την ανταγωνιστικότητα
Πάντως τελικός στόχος της προσαρμογής ήταν, κυρίως, η βελτίωση της ανταγωνιστικότητας της ελληνικής οικονομίας. Η Ελλάδα λοιπόν κατατάσσεται στην πρώτη θέση σε σύγκριση με άλλες χώρες του ΟΟΣΑ ως προς τον όγκο των μεταρρυθμίσεων που εφάρμοσε.
Ωστόσο, η χώρα ναι μεν έκανε μεγάλη προσπάθεια στα χρόνια των Προγραμμάτων Οικονομικής Προσαρμογής και στο πεδίο των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, αλλά ξεκινούσε από πάρα πολύ χαμηλή βάση. «Αυτό αντανακλάται στην κατάταξη της χώρας στις διεθνείς λίστες ανταγωνιστικότητας όπου παρά τη βελτίωση της σχετικής της θέσης, η Ελλάδα απλώς κατάφερε να φτάσει τους τελευταίους των Ευρωπαίων εταίρων της», παρατηρούν οι μελετητές.
Σημειωτέον, με βάση το (“Doing Business” της World Bank), η σχετική θέση της Ελλάδας ανεβαίνει από το 109 το 2009 στο 58 το 2014. Από εκείνη τη χρονιά και μετά, η ένταση της μεταρρυθμιστικής προσπάθειας της Ελλάδας φαίνεται να είναι χαμηλότερη από αυτή των ανταγωνιστριών της και σταδιακά χάνει έδαφος για να καταλήξει στη θέση 79 μεταξύ 190 χωρών το 2019.
